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《建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法》解讀

2017/08/09 16:38

近日,山東省安監局網站發布了國家安監總局職業健康司《關于〈建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法〉有關問題的說明》、中國安全生產科學研究院劉寶龍《關于〈建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法〉若干技術問題的解讀》。全文如下:

 

關于《建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法》有關問題的說明(職業健康司2017年7月14日)

 

為促進各地加強建設項目職業病防護設施“三同時”監督檢查工作,現就《建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法》(國家安全監管總局令第90號,以下簡稱90號令)、《國家安全監管總局辦公廳關于貫徹落實〈建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法〉的通知》(安監總廳安健〔2017〕37號,以下簡稱37號文)涉及安全監管部門監督檢查有關問題作如下說明。
    一、取消行政審批后,安全監管部門如何開展建設項目職業病防護設施“三同時”監督檢查?
    安全監管部門應當重點做好以下五個方面的工作:
    一是充分認識建設項目職業病防護設施“三同時”監督檢查工作的重要性。建設項目職業病防護設施“三同時”監督檢查是職業健康監管執法的重要組成部分,各地要高度重視,統一部署、檢查與考核,確保取消行政審批后監管執法工作不削弱。國家安全監管總局已將建設項目職業病防護設施“三同時”監管工作納入2017年省級政府安全生產考核評分內容,請地方各級安全監管部門盡早抓好落實。
    二是建立健全監督檢查工作長效機制。重點建立健全與投資主管部門的信息溝通與共享機制,以及建設項目安全設施與職業病防護設施“三同時”一體化監督執法機制。
    三是切實履行監督檢查職責。地方安監部門要制訂符合實際的年度監督檢查計劃,重點對建設項目相對集中的工業區、開發區以及職業病危害嚴重行業領域建設單位開展監督檢查,對存在違法行為的建設單位責令限期整改,下達限期整改執法文書,對逾期不整改或整改不到位的,依法進行處罰,不能只檢查不執法處罰。
    四是做好宣傳教育培訓。組織開展專題培訓,確保安全監管執法人員正確領會和把握90號令規定的監督檢查內容和37號文的具體要求。強化重點行業領域企業主要負責人和職業健康管理人員培訓,明確其主體責任。積極宣傳依法落實建設項目職業病防護設施“三同時”的先進建設單位,對典型違法違規建設單位進行曝光與通報。
    五是建立監督檢查信息通報制度。省級安全監管部門要定期統計分析建設項目職業病防護設施“三同時”監督檢查信息,對不開展監督檢查以及發現違法違規行為不依法進行處罰的地區要進行通報,并將有關情況報送國家安全監管總局職業健康司。
    二、安全監管部門如何有效獲取建設項目的信息?
    當前地方各級安全監管部門可通過以下渠道獲取建設項目信息:
    一是通過全國投資項目在線審批監管平臺了解各級政府層面審批、核準、備案的建設項目信息。
    二是地方各級安全監管部門要主動與當地發展改革、工信、招商等部門建立建設項目信息交流機制,及時掌握有關建設項目信息。
    三是建設單位通過公告欄、網站公布的建設項目職業病防護設施“三同時”信息。
    四是建設單位向安全監管部門提交的建設項目職業病防護設施驗收方案、職業病危害嚴重建設項目控制效果評價和職業病防護設施驗收工作過程報告等有關信息。
    五是相關舉報信息。
    三、如何理解和實施分類分級監督管理?
    (一)建設項目職業病危害風險分類
    90號令將建設項目職業病危害風險分為嚴重、較重、一般三個類別,地方安全監管部門應當結合《國家安全監管總局關于公布建設項目職業病危害風險分類管理目錄(2012年版)的通知》(安監總安健〔2012〕73號)文件精神和建設項目職業病危害評價報告對建設項目分類意見,對職業病危害嚴重建設項目實施重點監督檢查,對較重、一般的建設項目實施隨機抽查。
    (二)建設項目職業病防護設施“三同時”分級監督檢查
    90號令第五條明確了建設項目職業病防護設施“三同時”分級監督檢查的原則。國家安全生產監督管理總局在國務院規定的職責范圍內對全國建設項目職業病防護設施“三同時”實施監督管理。省級安全生產監督管理部門負責制定本行政區域內的分類分級監管辦法,明確省、市、縣級安全監管部門的建設項目職業病防護設施“三同時”監管職責。
    需要指出的是,國務院及其投資主管部門審批、核準或備案,并且跨省(自治區、直轄市)的建設項目由國家安全監管總局負責監督檢查,其他(含國務院及其投資主管部門審批、核準或備案,但不跨省、自治區、直轄市)建設項目按照分級、屬地監管的原則由地方安全監管部門負責監督檢查。
    四、如何實施建設項目職業病防護設施“三同時”與安全設施“三同時”一體化監督檢查?
    建設項目“三同時”一體化監管執法主要包括三個方面:一是對于非煤礦山、危險化學品等實施安全生產許可行業領域的建設項目,各級安全監管部門應當在審批建設項目安全設施“三同時”時,督促建設單位落實職業病防護設施“三同時”各項要求,提高這些行業領域的建設項目職業病防護設施“三同時”實施率(即建設項目職業病危害預評價、職業病防護設施設計、職業病危害控制效果評價和職業病防護設施驗收的實施率)。二是地方各級安全監管部門在日常監督檢查中,要依據年度執法計劃開展監督檢查工作,確保建設項目安全設施和職業病防護設施“三同時”工作同步部署、同步檢查。三是將建設項目安全設施和職業病防護設施“三同時”監督檢查納入安全生產巡查和責任考核之中。
    五、安全監管部門如何對建設單位組織的驗收活動和驗收結果進行監督核查?
    《職業病防治法》第18條規定安全監管部門應當加強對建設單位組織的驗收活動和驗收結果的監督核查。90號令第34條規定安全監管部門對職業病危害嚴重建設項目的職業病防護設施的驗收方案和驗收工作報告全部進行監督核查;對職業病危害較重和一般的建設項目職業病防護設施的驗收方案和驗收工作報告,按照“雙隨機”方式實施抽查。監督核查和抽查的重點是驗收方案和驗收工作報告是否分別符合37號文之建設項目職業病防護設施驗收方案(式樣)、建設項目職業病危害控制效果評價和職業病防護設施驗收工作過程報告(式樣)的要求。
    在做好對驗收方案和驗收工作報告檢查的同時,安全監管部門還應當加強對建設單位驗收活動、驗收結果的現場監督核查,特別是對建設項目驗收方案和驗收工作報告檢查中發現存在弄虛作假嫌疑或其他問題的,地方安全監管部門應當按分級、屬地監管的原則對有關建設項目進行現場核查。對核實的違法違規行為依法進行處罰,并按照有關要求進行公開。現場監督核查的重點是職業病防護設施防護效果、90號令第二十二條落實情況以及評審(驗收)意見整改情況。
    六、如何依法落實好《職業病防治法》第69條和90號令第39條規定?
    《職業病防治法》和90號令均要求安全監管部門對違反“三同時”有關規定的建設單位,給予警告,責令限期改正;逾期不改正的,處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節嚴重的,責令停止產生職業病危害的作業,或者提請有關人民政府按照國務院規定的權限責令停建、關閉。
    按照上述規定并結合當前實際,地方安全監管部門應當根據以下兩種具體情況分別進行相應處罰:
    一是2017年5月1日90號令實施以后,尚未竣工驗收的建設項目沒有依法履行建設項目職業病防護設施“三同時”制度的,安全監管部門檢查發現后要督促建設單位依法全面履行職業病防護設施“三同時”法律規定各項要求。即:未按要求進行職業病危害預評價的要責令限期補做預評價,未按要求進行職業病防護設施設計的要責令限期補做設計,未按要求進行職業病危害控制效果評價的要責令限期補做控制效果評價,未按要求進行職業病防護設施驗收的要按規定責令限期補做驗收。安全監管部門不能僅以職業病危害現狀評價或職業病危害控制效果評價來替代建設項目職業病防護設施“三同時”制度的全面落實。逾期不改正的建設單位,安全監管部門要按照職業病防治法第69條和90號令第39條規定對其進行處罰。
    二是在2017年5月1日90號令實施之前,已經正式投產運行沒有依法開展建設項目職業病防護設施“三同時”的用人單位,安全監管部門檢查發現后應當責令其限期完成工作場所職業病危害因素檢測、評價;存在工作場所職業病危害因素濃度或強度超過國家職業衛生標準等違法情形,且拒不改正或逾期不改正的,安全監管部門應當按照職業病防治法律、法規和規章的相關規定對其進行處罰。
    七、職業病防護設施“三同時”評審(驗收)工作程序要求存在直接利害關系的人員不能作為評審(驗收)組成員,具體是指哪些人?
    建設項目負責人、承擔建設項目職業病危害評價、檢測以及職業病防護設施設計單位的人員是存在直接利害關系人員,不能作為該建設項目評審(驗收)組成員。

 

關于《建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法》若干技術問題的解讀(中國安全生產科學研究院劉寶龍2017年7月14日)

 

建設項目職業病防護設施“三同時”是從源頭上預防、控制和消除職業病危害的一項重要法律制度,也是貫徹落實“預防為主、防治結合”方針、保障勞動者職業健康權益的有效手段。《建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法》(國家安全監管總局令第90號,以下簡稱《辦法》)發布以來,引起了社會上的普遍關注,在如何把握和執行《辦法》的相關要求等方面提出了一些值得探討的熱點問題,在建設單位和評審專家層面的理解上出現了不同的認識和困惑。為了推動《辦法》的科學有效實施,切實發揮《辦法》的規范與指導作用,現從專業技術的角度就有關熱點問題解讀如下。
    一、何謂可能產生職業病危害的建設項目?
    《辦法》規定可能產生職業病危害的建設項目應當開展建設項目職業病防護設施“三同時”工作。如何確定建設項目是否屬于可能產生職業病危害的建設項目?
    基于我國經濟社會發展的階段性,《職業病防治法》將法律約束的職業病危害界定為“是指對從事職業活動的勞動者可能導致職業病的各種危害”。我國目前對職業病實行目錄管理,由國務院有關部門統一制定并公布,因此,從法律的角度,《辦法》所稱可能產生職業病危害的建設項目,是指可能導致勞動者罹患法定職業病(10大類132種)的建設項目。而法定職業病是由于勞動者在職業活動過程中接觸相應的危害因素引起,因此,從定性的角度,也可以說可能產生職業病危害的建設項目,是指可能產生導致勞動者罹患法定職業病的危害因素且存在勞動者職業性接觸的建設項目。
    由于《職業病危害因素分類目錄》所列職業病危害因素包含了能夠導致法定職業病的危害因素,因此,《辦法》指出“本辦法所稱的可能產生職業病危害的建設項目,是指存在或者產生職業病危害因素分類目錄所列職業病危害因素的建設項目”。或者更加嚴謹來說,是指存在或者產生《職業病危害因素分類目錄》中的職業病危害因素且存在勞動者職業性接觸的建設項目。
    二、應該采用什么方法進行職業病危害預評價?
    所謂職業病危害預評價,是指對可能產生職業病危害的建設項目,針對其可能產生的職業病危害因素、對勞動者的健康影響與危害程度、所需防護措施等進行預測性分析與評價,確定建設項目在職業病防治方面的可行性,為職業病防護設施設計提供基礎。因此,職業病危害預評價是由識別、分析、評價、控制等若干步驟組成的一個系統過程。作為進行職業病危害預評價的方法,它既包括這一系統過程的總體實施方法,也包括系統過程中每一實施步驟的具體方法。
    對于這一系統過程的總體實施方法,我國基于職業病防治法修訂以前行政審批的目的,目前主要采用了“法規符合性評價與管理”的方法,亦即將建設項目的職業接觸水平以及擬采取的防護設施、個體防護措施、總體布局、職業衛生管理措施等情況,與有關法規標準要求進行對比,并針對不符合法規標準情況提出補充措施建議,從而完善建設項目對各項職業病危害防治措施的管理。但是,這一方法的主要缺陷,是該方法的應用有賴于國家具有健全的針對各類危害因素防護措施要求的法規或標準,否則很容易導致評價結果偏離對主要風險的控制而成為形式化、空洞化。因此,對于這一系統過程的總體方法,目前工業發達國家均采用了風險評價與管理的方法,不僅可以強化對不可接受風險的關注與控制,還可以避免因法規標準難以健全而對企業自主管理帶來的影響。對于這一系統過程的每一具體步驟的實施方法,則應根據其相應的內容采用不同的具體方法,如職業病危害因素識別與職業接觸分析可采用工程分析的方法、職業接觸程度的預測可采用類比調查方法等。
    為此,針對職業病危害預評價的實施方法,《辦法》給出了工程分析、類比調查等方法示例,《職業病危害評價通則》(GBZ/T 277—2016)也提出了檢查表法、風險評估法等參考方法。因此,建議建設單位在具體評價過程中,可以在參照《辦法》等給出的實施方法的基礎上,綜合運用工程分析、類比調查、風險評價等方法進行評估。
    三、如何評判建設項目職業病防護設施是否符合職業病防治有關法律、法規、規章和標準要求?
    《辦法》中規定,建設單位應當組織相關人員對完成的職業病危害預評價報告、職業病防護設施設計以及職業病危害控制效果評價報告進行評審,并形成建設項目是否符合職業病防治有關法律、法規、規章和標準要求的評審意見。那么,如何評判建設項目職業病防護設施是否符合職業病防治有關法律、法規、規章和標準要求呢?
    我國《職業病防治法》第十五條明確規定,產生職業病危害的用人單位的設立除應當符合法律、行政法規規定的設立條件外,其工作場所還應當符合下列職業衛生要求:
    (一)職業病危害因素的強度或者濃度符合國家職業衛生標準;
    (二)有與職業病危害防護相適應的設施;
    (三)生產布局合理,符合有害與無害作業分開的原則;
    (四)有配套的更衣間、洗浴間、孕婦休息間等衛生設施;
    (五)設備、工具、用具等設施符合保護勞動者生理、心理健康的要求。
    上述要求,構成當今我國從法律的角度評判建設項目是否符合職業衛生法規標準的基本原則。因此,對于職業病危害預評價報告、職業病防護設施設計以及職業病危害控制效果評價報告的評審,應該立足這一基本原則,并結合職業病危害預評價、職業病防護設施設計以及職業病危害控制效果評價的各自目的與任務,分別評判其是否符合法規標準要求。
    1.職業病危害預評價報告的法規符合性
    職業病危害預評價的目的與任務,是在建設項目初步設計之前,評價建設項目預期存在的職業健康風險,提出初步設計時應當采取的旨在消除或降低職業健康風險并且符合相關法規要求的工程防護技術措施建議。因此,對職業病危害預評價報告法規符合性的判定應當滿足下列要求:
    (1)評價報告對可能產生職業病危害因素的識別以及勞動者的職業接觸分析符合建設項目的實際情況,而且基本準確、全面;
    (2)對勞動者預期職業健康風險的評價結果基本客觀、可信;
    (3)提出了消除職業健康風險或降低職業健康風險的工程防護技術措施建議。
    2.職業病防護設施設計的法規符合性
    職業病防護設施設計的目的與任務,是針對可行性研究報告以及職業病危害預評價報告提出的工程防護技術措施,提出能夠予以施工建設且滿足相關標準要求的工程設計,包括防護設施的規格型號、設計圖紙、技術參數等。因此,對職業病防護設施設計法規符合性的判定應當滿足下列要求:
    (1)對可行性研究報告、職業病危害預評價報告提出的工程防護技術措施進行了設計,或者提出替代可行性研究報告、預評價報告相關建議的設計,并做出詳細說明;
    (2)提出的職業病防護設施設計的具體內容符合有關職業衛生標準的技術要求;
    (3)提出的職業病防護設施設計預期能夠確保勞動者的職業接觸符合國家職業接觸限值標準要求。
    3.職業病危害控制效果評價報告的法規符合性
    職業病危害控制效果評價的目的與任務,是確認建設項目對職業健康風險的控制效果,評價防護設施的符合性與有效性,并對建設項目的職業健康風險,提出有效的控制措施要求。因此,對職業病危害控制效果評價報告法規符合性的判定應當滿足下列要求:
    (1)對建設項目職業健康風險的評價結果客觀、可信;
    (2)對照90號令第二十二條有關管理措施要求,對建設單位落實情況進行分析、評價;
    (3)按照法律、法規、標準要求,開展職業病危害因素檢測、評價;
    (4)對建設項目職業病防護設施效果進行客觀分析與評價;
    (5)對職業健康風險預防控制提出具體明確的控制措施要求。
    四、如何編制職業病危害預評價報告、職業病防護設施設計以及職業病危害控制效果評價報告?
    2016年7月2日修改實施的《職業病防治法》取消了安全監管部門對建設項目職業病危害預評價、職業病防護設施設計以及職業病危害控制效果評價的行政審批事項,有關建設項目職業病危害預評價、職業病防護設施設計和職業病危害控制效果評價等導則標準正在制修訂過程中。因此,在上述標準出臺前,建議按照《辦法》和《國家安全監管總局辦公廳關于貫徹落實<建設項目職業病防護設施“三同時”監督管理辦法>的通知》(安監總廳安健〔2017〕37號)要求,并參照《職業病危害評價通則》(GBZ/T 277—2016)、《建設項目職業病危害預評價報告編制要求》(ZW—JB—2014—004)、《建設項目職業病防護設施設計專篇編制要求》(ZW-JB-2014-002)、《建設項目職業病危害控制效果評價報告編制要求》(ZW—JB—2014—003)編制職業病危害預評價報告、職業病防護設施設計和職業病危害控制效果評價報告。
    五、評價報告如何確定建設項目的職業病危害風險類別?
    《辦法》中,無論是對職業病危害預評價報告還是職業病危害控制效果評價報告,均提出了要明確建設項目的職業病危害風險類別的要求。那么,如何確定建設項目的職業病危害風險類別呢?
    對于建設項目依照職業病危害風險情況實行分類監管是國際上一種的通行做法。例如,日本《勞動安全衛生法》規定,對于采礦業、制造業、電力生產、高危氣體、汽車整備業、機械修理業等六大職業病危害風險較高的行業領域,實行建設項目計劃的申報制度,即該六大行業領域所屬的建設項目必須在其施工前一個月將該項目的建設計劃向日本屬地勞動基準監督署(相當于我國的安全監管部門)申報。建設項目的職業病危害風險分類是行政監管部門在統籌國家職業病危害發生情況基礎上所做出的一種行政指南性分類,其目的是為了進行分類監管,《國家安全監管總局關于公布建設項目職業病危害風險分類管理目錄(2012年版)的通知》(安監總安健〔2012〕73號)對可能存在職業病危害的主要行業按照嚴重、較重和一般3個類別進行了指導性分類。因此,對于建設項目的職業病危害風險類別,應當在參考建設項目職業病危害分類管理目錄的基礎上,根據建設項目的實際情況,結合風險評價結果來合理確定該建設項目職業病危害的風險類別。
    建設項目職業病危害評價中所說的職業病危害風險分級,是綜合建設項目職業病危害因素的危害程度與勞動者的職業接觸水平所做出的一種風險可容忍性分級,其目的是為了針對性地采取措施降低建設項目不可接受風險的風險水平。因此,應注意建設項目職業病危害風險分類與建設項目中勞動者的職業健康風險分級是兩種截然不同性質的風險分類(分級)。也就是說,職業病危害一般的建設項目,如果其防護措施不到位,也可能存在不可接受的職業健康風險,而職業病危害嚴重的建設項目,如果防護措施到位,其職業健康風險可以消除或大幅降低。
    六、建設項目職業病防護設施“三同時”相關工作是否需要委托專業技術服務機構進行?
    依據《職業病防治法》的相關規定,對于可能產生職業病危害的建設項目,建設單位在可行性論證階段應當進行職業病危害預評價,建設單位的職業病防護設施設計應當符合國家職業衛生標準和衛生要求,建設單位應當在竣工驗收前進行職業病危害控制效果評價。對于建設單位如何實施評價和設計工作,是需要委托專業技術服務機構進行,還是自行實施,現行法律上沒有提出明確的要求。但是,為保證建設項目職業病防護設施“三同時”工作質量,切實從源頭控制職業病危害,對于大多數不具備能力的建設單位,建議其委托專業的職業衛生技術服務機構實施建設項目職業病危害評價工作,委托具有相關設計資質的單位承擔職業病防護設施設計,主要理由有兩點:
    (一)具備評價或設計能力專業技術人員的分布限制
    無論是職業病危害預評價,還是職業病防護設施設計以及職業病危害控制效果評價工作,都是一項技術性、專業性極強的工作,它既需要進行職業病危害因素的識別、職業接觸分析、職業病危害因素檢測與評價,也需要對高風險崗位與人群職業病防護技術措施進行合理策劃并對相關措施的法規符合性進行檢查與判斷。因此,為了確保通過評價或設計來真正實現前期預防的根本目的,需要由具備相關專業技術能力的人員來實施評價或設計。例如,歐美等工業發達國家均由具備工業衛生師這類專業技術資格的人員實施法規要求的風險評價。但是,我國目前尚未建立類似國外工業衛生師的職業資格管理制度,大多數企業現有的職業衛生管理人員專業知識和業務能力不足,尚不具備實施建設項目評價的知識與能力。目前,我國具備這些知識與能力的專業技術人員,主要是分布在具有資質的職業衛生技術服務機構。因此,基于當前職業衛生專業技術人員的分布限制,建設單位的職業病危害評價工作由職業衛生技術服務機構實施比較符合實際。
    同理,職業病防護設施設計需要既掌握設計能力,又了解安全生產與職業健康相關法規、標準,具有一定實踐經驗的專業技術人員來實施,這些人員往往集中在具有設計資質的單位,否則,相關設計難以符合要求,甚至導致勞動者職業健康權益受損。
    (二)職業病危害因素檢測、評價機構的行政許可限制
    無論是建設項目職業病危害預評價,還是職業病危害控制效果評價,其本質都是對職業接觸水平的檢測、評價與管理,國外稱之為風險評價。亦即,離開了職業接觸水平的檢測(包括類比檢測)、評價與管理,無從談及建設項目的職業病危害預評價和職業病危害控制效果評價。依據《職業病防治法》的規定,職業病危害因素檢測、評價應當由依法設立的取得國務院安全生產監督管理部門或者設區的市級以上地方人民政府安全生產監督管理部門按照職責分工給予資質認可的職業衛生技術服務機構進行。因此,基于職業病危害因素檢測、評價機構的行政許可限制,避免檢測、評價工作的脫節,對于大多數不具備能力的建設單位,建議其委托專業的職業衛生技術服務機構一并實施建設項目職業病危害評價與檢測,以確保評價工作質量符合法規、標準要求,切實從源頭保護勞動者職業健康。
    七、如何理解建設項目職業病防護設施“三同時”工作可與安全設施“三同時”工作一并進行?
    安全生產和職業健康作為保護勞動者生命安全與健康權益的兩個方面,同屬于用人單位履行勞動保護社會責任與義務問題,彼此密不可分。為此,美國、英國和日本等工業發達國家均對安全生產與職業健康進行了一體化立法以及一體化授權政府同一行政部門監管。我國目前雖然《安全生產法》與《職業病防治法》兩法分立,但安全生產和職業健康的監督管理職責一體化地授予了安全生產監督管理部門。因此,為了推動建設項目“三同時”工作的一體化監管,減輕建設單位建設項目評價、防護設施設計等分散管理的負擔,《辦法》提出了“建設項目職業病防護設施‘三同時’工作可以與安全設施‘三同時’工作一并進行”,這也是工業發達國家的通行做法。理想的“一并進行”既包括評價或設計過程以及評價報告或設計專篇的一體化,也包括監管工作組織與企業內部評審和驗收組織的一體化。但是,目前我國有關建設項目職業病危害預評價、職業病危害控制效果評價以及職業病防護設施設計與安全預評價、安全驗收評價和安全設施設計的法律、法規、規章要求相對獨立,特別是兩者在相關標準要求上存在較大差異,多數從事評價或設計的專業技術人員也相對獨立。因此,當前較難實現兩項評價或設計的有機融合。作為過渡階段,《辦法》所稱“一并進行”,主要是指行政機關的監督檢查過程一體化組織,以及在分別滿足現行安全評價與職業病危害評價、安全設施與職業病防護設施設計(驗收)法規、標準要求的前提條件下,鼓勵建設單位委托具有相應能力的機構,一并開展評價工作或有關設施設計,合并組織評審與驗收工作。

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